Daniela Mendes

Enquanto escândalos pipocam nos noticiários, a menos de um mês das eleições, esta semana a coluna fará uma viagem no tempo para explicar as complexidades do poder. Lembrando que nas eleições deste ano, além da Presidência da República, 513 cadeiras da Câmara de Deputados e 81 do Senado serão disputadas. Destas, 53 pertencem a deputados escolhidos por Minas Gerais e duas a senadores ou senadoras eleitas em 2026.

Na configuração atual, o PL possui a maior bancada de um partido isolado, com 98 deputados. Em seguida aparece a Federação Brasil da Esperança, formada por PT, PCdoB e PV, com 81 parlamentares. Nenhum partido ou federação possui sozinho as 257 cadeiras necessárias para alcançar a maioria absoluta da Câmara. Isso torna a negociação entre diferentes bancadas decisiva para a aprovação de propostas.

Atualmente, União Brasil, PP, PSD, Republicanos, MDB, Podemos e a Federação PSDB–Cidadania integram um bloco parlamentar com 273 deputados. Esse bloco ultrapassa a maioria absoluta da Casa, mas não deve ser confundido com uma federação partidária.

É que a federação reúne partidos que disputam as eleições e atuam conjuntamente durante pelo menos quatro anos, sob uma liderança comum. Já o bloco parlamentar é uma aliança formada para a atuação dentro da Câmara e pode ser desfeito a qualquer momento. O tamanho das bancadas e dos blocos influencia o tempo de fala, a apresentação de destaques, a composição das comissões e a escolha de seus presidentes.

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Ainda não é o chamado “Centrão” tão falado na imprensa. O bloco possui composição e liderança registradas na Câmara; o Centrão é uma articulação política mais ampla e variável que geralmente engloba o bloco de União, PP, PSD, Republicanos, MDB, Podemos e Federação PSDB–Cidadania e outros partidos de direita.

Esse é um termo político, assim como a chamada direita bolsonarista, formada principalmente pelo PL, com aproximações do Novo e do Missão. E tem a esquerda e centro-esquerda com a Federação Brasil da Esperança, Federação PSOL–Rede, PSB e PDT.

Nesta classificação editorial, o Centrão tem 273 deputados, a esquerda e centro-esquerda, 124 parlamentares e a direita bolsonarista soma 104 deputados. Outros somam 12. 

O governo não é um homem só

O Brasil mudou e mudou muito rápido a forma de distribuição do poder político. Em pouco mais de duas décadas, o país passou de um sistema no qual o presidente concentrava os principais instrumentos de negociação com o Congresso, para outro em que o Congresso controla uma parcela maior do orçamento, possui agendas próprias e pode participar do governo sem assumir o compromisso de sustentá-lo.

Mas para entender essa mudança você precisa saber o que é governo de coalizão e que ele não desapareceu. O que mudou foi seu funcionamento. Nos dois primeiros mandatos de Luiz Inácio Lula da Silva, por exemplo, entre 2003 e 2010, formar uma coalizão significava reunir partidos em torno do governo, entregar-lhes ministérios e esperar que suas bancadas acompanhassem o Executivo nas votações.

No terceiro mandato, iniciado em 2023, ocupar ministérios, indicar autoridades ou integrar um bloco parlamentar não garante apoio permanente. A maioria precisa ser reconstruída a cada projeto. No Brasil, presidente e parlamentares são escolhidos separadamente. Uma pessoa pode votar em um candidato à Presidência e escolher para deputado alguém de um partido contrário a este executivo. O resultado é que o presidente quase nunca elege uma bancada suficiente para governar sozinho e precisa de aliados e ter habilidade política para governar.

Para entender isso, pense que aprovar um projeto comum, geralmente requer a maioria dos votos dos presentes, desde que haja quórum. Determinadas decisões, precisam da maioria absoluta de 257 deputados. Uma proposta de emenda à Constituição exige ainda mais: pelo menos 308 votos, em dois turnos dos 513.

Nenhum partido brasileiro consegue alcançar sozinho esses números. Por isso, o presidente, precisa formar alianças com outras legendas. O presidencialismo de coalizão é, então, o sistema no qual o presidente possui mandato próprio, mas depende de uma aliança multipartidária para conseguir maioria no Legislativo.

Vários presidentes o mesmo sistema

Essa necessidade não começou com o PT. Fernando Henrique Cardoso, do PSDB, governou entre 1995 e 2002 com coalizões formadas com o PFL, PMDB, PTB e, posteriormente, PPB. Depois da eleição, o presidente negociava com as direções partidárias. Os partidos indicavam ministros, participavam da administração federal, ocupavam espaços nas comissões do Congresso e ajudavam a organizar a votação das propostas do Executivo.

Distribuir ministérios, negociar emendas e dividir funções parlamentares são práticas institucionais. Governo de coalizão não é sinônimo de corrupção. Faz parte de um sistema multipartidário. Ilegal é pagamento clandestino, desvio de dinheiro, favorecimento pessoal ou compra de votos.

Aí sim estamos falando de fisiologismo, um termo político importante. Partidos e parlamentares trocam apoio por acesso a cargos, verbas, emendas e espaços de influência. O que torna esta troca fisiológica é fazer com que interesses imediatos e eleitorais prevaleçam sobre programas, ideias e compromissos públicos. Com esse limite estreito, um partido pode integrar o governo, comandar ministérios e, ainda assim, votar de forma contraditória quando considerar politicamente mais vantajoso para ele.

Situação x oposição

Situação é o campo que sustenta o governo. Oposição é o conjunto de forças que procura fiscalizá-lo, derrotar suas propostas e substituí-lo. Esta tensão é presente o tempo todo. Alguns partidos também se declaram independentes, não assumem compromisso permanente com nenhum dos lados, negociam e decidem conforme o tema. 

A história é um ótimo exemplo deste funcionamento. Quando Lula assumiu, em janeiro de 2003, a coalizão governista era formada por oito partidos: PT, PL, PCdoB, PSB, PTB, PDT, PPS e PV. Juntos, possuíam aproximadamente 249 deputados, pouco menos que os 257 necessários para alcançar a maioria absoluta.

Para se ter ideia, o PT havia elegido 91 deputados e, para aprovar reformas, orçamento e projetos de interesse do Planalto, precisava dos partidos da coalizão e de votos vindos de fora dela. Na reforma da Previdência dos servidores públicos, defendida pelo governo, encontrou resistência dentro do próprio partido.

Daí, parlamentares como Heloísa Helena, Luciana Genro, Babá e João Fontes votaram contra orientações partidárias. Por isso, foram expulsos e participaram da criação do PSOL em 2004, que passou a fazer oposição ao governo pela esquerda. E o PMDB, que começou dividido e com uma direção inclinada à oposição, entrou formalmente na coalizão. Em 2005, para resumir, a aliança formal reunia PL, PCdoB, PSB, PTB, PMDB e PP, somando aproximadamente 356 deputados.

Contudo, logo essa união ideológica rompeu fronteiras institucionais com a utilização de recursos clandestinos e mecanismos ilegais para financiar partidos e obter apoio político. É o que ficou conhecido como o “escândalo do mensalão”. Uma crise que deixou uma marca duradoura na percepção pública sobre o presidencialismo de coalizão. A negociação política passou a ser frequentemente confundida com corrupção, embora uma coisa não leve obrigatoriamente à outra.

Lula foi reeleito em 2006, novamente com José Alencar como vice, então filiado ao PRB, atual Republicanos. No início de 2007, a coalizão chegou a ter 73,5% da Câmara com clara alternância de liderança na câmara entre PT e PMDB que expressava a divisão de poder dentro da aliança governista. O que não significava que a coalizão fosse homogênea. Ela reunia partidos de esquerda, centro e direita, com interesses frequentemente conflitantes.

A mudança não aconteceu de uma vez

A diferença entre os primeiros governos Lula e o terceiro mandato de hoje (Lula 3) não surgiu repentinamente em 2023. Foi construída durante os governos seguintes, especialmente a partir da crise política do segundo mandato da primeira mulher eleita presidenta, Dilma Rousseff, apoiada por Lula.

Dilma possuía uma coalizão formalmente grande, mas enfrentava baixa disciplina, disputas internas e crescente autonomia parlamentar. Em 2015, Eduardo Cunha, do PMDB do Rio de Janeiro, foi eleito presidente da Câmara derrotando Arlindo Chinaglia, candidato do PT e do governo. Foi quando Cunha começou a comandar uma agenda própria que contrariava o executivo e fortaleceu a capacidade da Câmara de impor derrotas à Presidenta.

Em dezembro de 2015, Eduardo Cunha acolheu o pedido de impeachment de Dilma. A Câmara autorizou a abertura do processo em abril de 2016 por 367 votos a 137. O que ensinou ao país que uma coalizão numericamente grande pode desaparecer quando os partidos rompem seus compromissos e ministérios e cargos já não garantem fidelidade.

Quando o orçamento deixa de depender tanto do Executivo

Emendas parlamentares são indicações feitas por deputados e senadores para definir onde uma parte do orçamento público será aplicada. Por meio delas, parlamentares podem destinar recursos para obras, serviços e projetos, como hospitais, escolas, estradas e equipamentos para municípios. Esse dinheiro não pertence ao parlamentar: ele vem dos cofres públicos e sua aplicação deve obedecer às regras do orçamento, com identificação do destino e fiscalização.

Até meados da década de 2010, as emendas parlamentares aprovadas pelo Congresso não eram obrigatoriamente executadas. O governo mantinha grande liberdade para decidir quais recursos seriam liberados, em que momento e para quais parlamentares.

Esse poder era uma das principais ferramentas de coordenação política. O deputado precisava do Executivo para levar recursos ao município. O governo precisava do voto do deputado. A negociação conectava orçamento e apoio parlamentar.

A Emenda Constitucional 86, promulgada em 2015, tornou obrigatória a execução de parte das emendas individuais. Cada parlamentar passou a ter uma parcela do orçamento cuja execução não dependia exclusivamente da decisão política do Planalto. Em 2019, durante o governo Jair Bolsonaro, a Emenda Constitucional 100 tornou impositivas também as emendas das bancadas estaduais.

Essas mudanças alteraram o equilíbrio entre os Poderes. Deputados e senadores passaram a controlar recursos com menos dependência do presidente. A justificativa era impedir que o governo discriminasse parlamentares e garantir que as demandas locais fossem atendidas. Isso fez com que as políticas públicas fossem fragmentadas e transferidas para deputados e senadores ao invés dos ministérios, como era antes.

O que acontece quando um presidente não tem habilidade política

Jair Bolsonaro foi eleito em 2018 criticando o presidencialismo de coalizão e prometendo governar sem o que chamava de “velha política”. Inicialmente, evitou formar uma coalizão partidária tradicional. Distribuiu ministérios principalmente entre militares, técnicos e aliados pessoais.

Isso gerou uma falta de articulação estável, o que, por sua vez, provocou derrotas e conflitos com o Congresso. Bolsonaro então se aproximou do Centrão, conjunto informal de partidos de centro e direita que negocia apoio com diferentes governos.

Nesta altura, o deputado Arthur Lira, do PP de Alagoas, foi eleito presidente da Câmara em 2021 com apoio de Bolsonaro. Sob sua presidência, o Congresso ampliou o uso das emendas de relator identificadas como RP9. Grandes volumes de recursos passaram a ser distribuídos a partir de indicações políticas sem transparência suficiente sobre os responsáveis e os critérios utilizados. O mecanismo ficou conhecido como orçamento secreto.

Em dezembro de 2022, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional a utilização das RP9 para criar novas despesas sem transparência, limitando as emendas de relator à correção de erros e omissões. Mas, parte da influência parlamentar foi reorganizada por meio de emendas individuais, de bancada e de comissão. O Congresso preservou um volume elevado de recursos e continuou disputando com o governo os critérios de execução.

Foi consolidada, assim, uma mudança estrutural: o parlamentar passou a depender menos do presidente para destinar verbas às suas bases eleitorais e o presidente da Câmara também ganhou poder.

O pior Congresso da história

O fortalecimento do Congresso não ocorreu apenas pelo orçamento. A presidência da Câmara passou a exercer controle cada vez maior sobre a agenda legislativa. Esta decide, dentro das regras regimentais, quais propostas serão colocadas em votação, quando serão apreciadas e quais requerimentos serão analisados. Também interfere na criação de comissões especiais, na distribuição de relatorias e na tramitação de pedidos de impeachment.

O Planalto continua podendo apresentar projetos, editar medidas provisórias, propor o orçamento e vetar decisões. Mas um presidente da Câmara com força política pode acelerar, retardar ou bloquear propostas do Executivo.

Foi esse contexto que Lula encontrou em 2023 depois de derrotar Jair Bolsonaro com 50,90% dos votos válidos contra 49,10% do adversário. Os eleitores escolheram uma Câmara majoritariamente formada por partidos de direita e centro-direita. Lula retornou com uma bancada relativamente menor e enfrentando uma oposição de direita mais numerosa e mobilizada.

A formação do ministério procurou reproduzir a lógica das antigas coalizões, mas os votos não acompanharam automaticamente a distribuição dos ministérios. No Lula 1 e 2, a entrada de um partido no governo geralmente significava a entrada de sua bancada na coalizão. No Lula 3, muitas indicações foram tratadas como escolhas de grupos internos, lideranças do Congresso ou alas regionais. A direção nacional do partido podia afirmar que não fazia parte do governo, mesmo possuindo filiados no primeiro escalão.

Situação é esquerda x oposição é direita

Agora, a divisão atual exige cuidado porque não existe uma lista oficial única que classifique todos os partidos entre situação, oposição e independência. A oposição formal é mais fácil de identificar. Em 2026, PL, Novo e Missão compõem a oposição na Câmara. Juntos, possuem 104 deputados na composição atual: 98 do PL, cinco do Novo e um do Missão. É um grupo com forte presença do bolsonarismo.

Uma classificação editorial possível coloca no núcleo da situação a Federação Brasil da Esperança, o PSB, a Federação PSOL–Rede e o Solidariedade. Esses partidos somam aproximadamente 118 deputados. A Federação PSOL–Rede integra a sustentação política de Lula, mas mantém autonomia para criticar medidas do governo e votar contra determinadas propostas.

O restante da Câmara, aproximadamente 291 deputados, ocupa posições independentes, intermediárias ou variáveis. Nesse conjunto estão União Brasil, PP, PSD, Republicanos, MDB, Podemos, Federação PSDB–Cidadania, PDT, Avante e PRD.

Não significa que todos se comportem da mesma forma. PSD e MDB estiveram entre os partidos de centro que mais acompanharam o governo em diferentes períodos. Republicanos, União Brasil e PP também forneceram votos importantes, apesar de abrigarem alas fortemente contrárias a Lula. Pois um mesmo partido pode apoiar o presidente eleitoralmente e, ao mesmo tempo, preservar autonomia parlamentar.

Essa ambiguidade não é um acidente. É uma estratégia. Ao evitar o rótulo de governista ou oposicionista, o partido preserva alianças diferentes nos estados, negocia com mais liberdade e reduz o custo de mudar de posição. E é isso que o localiza no Centrão.

O grande bloco e o Centrão

Na atual composição da Câmara, União Brasil, PP, PSD, Republicanos, MDB, Podemos e Federação PSDB–Cidadania integram um bloco parlamentar com aproximadamente 273 deputados. O número é maior que a maioria absoluta de 257 cadeiras. Isso dá ao bloco enorme peso na escolha dos integrantes das comissões, na distribuição dos espaços internos e na negociação da pauta.

Esse bloco é frequentemente associado ao Centrão, mas as duas expressões não são exatamente sinônimas. Bloco parlamentar é uma organização formal prevista no Regimento da Câmara. Os partidos se reúnem para atuar conjuntamente em questões administrativas e regimentais.

Centrão é uma denominação política e informal. Refere-se a partidos e lideranças de centro e direita que não se organizam principalmente por uma ideologia única, mas pela capacidade de negociar com diferentes governos, ocupar espaços institucionais e defender interesses partidários, regionais e setoriais.

Dentro do mesmo bloco existem parlamentares próximos a Lula, bolsonaristas, conservadores não bolsonaristas e deputados que mudam de posição conforme o interesse. O bloco consegue agir unido na disputa por cargos e recursos, mas pode se dividir na votação de políticas públicas.

O que mudou na prática

Nos primeiros governos Lula, a negociação ocorria principalmente entre o presidente, seus ministros e os líderes dos partidos integrantes da coalizão. Um acordo com a direção partidária tinha maior probabilidade de produzir os votos esperados. No terceiro mandato de Lula, o governo precisa negociar com vários centros de poder ao mesmo tempo.

A bancada ruralista, a bancada evangélica, a frente da segurança pública e outros agrupamentos podem atravessar vários partidos. Em determinados temas, a identidade dessas frentes pesa mais que a orientação partidária. O governo deixou de negociar apenas com partidos e passou a negociar também com blocos temáticos, interesses regionais e lideranças individuais.

Ocorreu uma redistribuição de forças dentro do presidencialismo brasileiro. O Executivo perdeu parte do controle sobre o dinheiro e sobre a agenda. O Congresso ganhou instrumentos próprios de poder, o que o torna mais difícil de fiscalizar. A transformação não retirou poder apenas do presidente. Também tornou mais difícil para o eleitor identificar quem é responsável por cada decisão. Contudo, mesmo depois de citar tantas mudanças, esquecemos de falar a única característica que permaneceu: o seu poder de eleitor e eleitora de escolher quem ele quer que o represente neste jogo.

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Apoio Editorial: Arthur Raposo Gomes

Imagem de destaque: Colagem editorial feita por IA